Экспертное мнение к проекту Закона «О народном Курултае»

На сайте Президента Кыргызской Республики на общественное обсуждение вынесен проект Конституционного Закона КР  “О народном Курултае”, согласно справке обоснования проект Закона разработан в целях реализации части 2 статьи 7 Конституции Кыргызской Республики в рамках законодательной инициативы Президента Кыргызской Республики.

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики граждане имеют право участвовать в обсуждении и принятии законов и решений республиканского и местного значения. Граждане Кыргызской Республики имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Народный Курултай – общественно-представительное, совещательное, наблюдательное собрание, которое дает рекомендации по направлениям общественного развития.

В преамбуле проекта Закона отмечено, что законопроект определяет  проведение и деятельность народных курултаев, являющихся исторической традицией кыргызов.

Хотелось бы отметить, что традиции и обычаи — неотъемлемая часть народа. Однако, следует прояснить, что сама “концепция народного курултая” как элемента традиции не является признаком динамично развивающегося государства, а наоборот выступает как откат в ушедшие времена.

Не лучше ли усовершенствовать и улучшить систему современного взаимодействия граждан через своих законных представителей, т.е. Жогорку Кенеш – парламент? Так как в настоящее время, граждане не в полной мере могут реализовать свои легитимные права через своих же представителей.

Вернемся к самому законопроекту, статья 2 проекта Закона предлагает нам сразу несколько видов курултаев, которые можно поделить на местные и республиканские.

Начнём с местных народных курултаев. Чтобы Курултай начал свою деятельность, надо избрать его участников. Для этого необходима инициатива. Таким правом будут обладать: местный кенеш, глава местной администрации и инициативная группа из местного населения (статья 7 проекта Закона). А для созыва курултая соответствующей территории инициативная группа населения должна представить местному кенешу, главе местного самоуправления и главе местной государственной администрации подписные листы с подписями не менее 10 процентов членов соответствующего местного сообщества. При этом в кенешах, на территории которых имеется более одного населенного пункта, подписные листы должны быть подписаны не менее 10 процентами жителей каждого населенного пункта.

В вышеуказанной норме, вопрос вызывает последний пункт. Сколько лиц должна включать инициативная группа – два человека, три? В законопроекте данная норма не указана.

Например, если группа граждан захотят созвать Курултай — просто так сделать это вам никто не даст. Прежде надо собрать минимум 10% подписей от числа жителей в вашей территориальной единицы. Вместе с тем, частью 3 статьи 7 проектом Закона гражданам могут отказать в праве на созыв. Хотя, причины по которым возможен отказ законопроект не содержит. В нем говорится только о праве на обжалование такого отказа.

Каждый кенеш, исходя из численности членов местного сообщества и с учетом других особенностей своей территории, устанавливает норму представительства для избрания делегатов народного курултая. Решение о созыве принимает местный кенеш. Он же устанавливает сколько представителей будет в конкретном местном курултае. Зависит это, например, от численности населения. А еще законопроект содержит рекомендации: сколько примерно должно быть представителей. Например, предлагается населенным пунктам с численностью до 2000 человек делегировать от 50 до 100 человек. А вот городу Бишкек – до 500 человек.

Как же избирать этих представителей? Происходить это будет путем голосования на сходах местного населения, где достаточно простое большинство «за» или «против». Минимальный порог явки не предусмотрен законопроектом. Поэтому на выборы, например, 50 членов местного курултая могут прийти 3 человека и выбрать своих представителей на 2 года. Так как срок пребывания в качестве члена местного курултая длится 2 года.

Также, статьей 3 проекта Закона указано, что создается комиссия по организации и проведению курултая – которая, образуется соответствующим местным кенешем, для проведения выборов делегатов курултая и первого его организационного собрания в соответствии с настоящим Законом.  Хотелось бы отметить, что в целях всесторонней, реальной и эффективной работы комиссии в состав комиссии необходимо включить и представителей местного и гражданского сообщества, в связи с тем, что комиссия собирается для организации и проведения Народного Курултая.

Вместе с тем, частью 1 статьей 6 законопроекта, Курултай вправе рассматривать все важные вопросы местного сообщества, включая установление обязательных норм по несению общественной службы членами местного сообщества в чрезвычайных ситуациях и других условиях, требующих мобилизации сил и средств местного сообщества в общественных интересах. Однако, законопроект не дает определения понятию «общественная служба».

Этой же статьей частью 2 отмечено, что решения курултая местного сообщества по вопросам жизнедеятельности местного сообщества, не противоречащие законодательству Кыргызской Республики и уставу местного сообщества, носят рекомендательный характер.

Одновременно, в статье 14 проекта Закона говорится о составе народного курултая и его порядке. Но давайте еще посмотрим на их полномочия.

Народный Курултай будет обладать правом рассмотрения кадровых вопросов в системе исполнительной и судебной ветвей власти.

Во-первых, члены курултая смогут вносить предложение Президенту Кыргызской Республики об освобождении от должности членов Кабинета Министров Кыргызской Республики и руководителей иных органов исполнительной власти пункт 4 статьи 15.

Во-вторых, они будут делегировать своего представителя в Совет по делам правосудия. Совет является тем органом, который ведет отбор кандидатов в Конституционный, Верховный и местные суды.

Поэтому насколько такие права сочетаются с целями создания Народного курултая – вопрос открытый. Так как согласно той же преамбуле – курултай дает именно рекомендации по направлениям общественного развития.

Одновременно, Народный Курултай сможет инициировать законопроекты. И тут вытекает вопрос, необходима ли вообще дубликация института народной инициативы?

Появление института “Народного Курултая”  выступает также дублированием института законодательной и  представительной власти. Например, местные курултаи – это в какой-то степени местные кенеши (12 статья законопроекта), а Народный Курултай допустимо сравнивать с Жогорку Кенешем.

В настоящем законопроекте, также необходимо исключить обобщенные формулировки, например, согласно части 2 статьи 8 «каждый кенеш, исходя из численности членов местного сообщества и с учетом других особенностей своей территории, устанавливает норму представительства для избрания делегатов народного курултая». Фраза «с учетом других особенностей» носит обобщенный характер и дает право по-своему толковать норму.

По всему тексту законопроекта необходимо исключить устаревшие, не используемые словосочетания. Так, в части 6 статьи 10 слова «сельских сходов» заменить на слова «аильных сходов» и привести в соответствие с Законом КР «Об административно-территориальном устройстве» от 8 июля 2019 года N 83. Аналогичные предложения в части в 7 статьи 11 «в исключительных случаях курултай местного сообщества вправе большинством голосов от своего состава принять решение об обсуждении отдельных вопросов в закрытом режиме». Понятие «отдельных вопросов» носит в себе также обобщенный характер, в связи с этим необходимо четко прописать какие вопросы будут обсуждаться в закрытом режиме.

Немаловажным пунктом законопроекта является информация о результатах общественного обсуждения. В справке обоснования законопроекта, указано, что в соответствии со статьей 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» данный проект конституционного Закона размещен на официальном сайте Президента Кыргызской Республики и Едином портале общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Кыргызской Республики. Однако, в едином портале общественного обсуждения проект закона не вывешивался.

Хотелось бы отметить, что, если проект Конституционного закона все же будет принят, еще не факт, что институт Народного Курултая реально заработает, ввиду уже существующей практики норм закона о народной законодательной инициативе.

«А это вполне возможно в обществе, очень легко поддающемся различного рода махинациям и манипуляциям (финансовым, клановым, узкоэтническим, и т.д.) со стороны опытных политиков. Поэтому тематику «народного курултая» можно рассматривать, как попытку создания института параллельной власти. Такие процессы возникают всегда, когда у легитимной власти слабое взаимодействие с гражданами. Для того чтобы услышать голос народа, достаточно только выделить время на ежедневный одно-двухчасовой просмотр ведущих аналитических информационных интернет сайтов, форумов и переформатировать свои службы и отделы по работе с письмами, жалобами, предложениями простого народа» (Айнура Арзыматова, профессор КНУ им. Ж. Баласагына, 2013 г.).